Ny förverkandelagstiftning

En av målsättningarna med förverkandelagstiftningen är att ingen ska få någon ekonomisk fördel av sin brottslighet, dvs. brott ska inte löna sig. Incitamenten att begå brott minskar om rättsväsendet har möjlighet att ta ifrån gärningsmannen dennes vinning när ett brott beivras. Att kunna förverka brottsvinsterna utgör därför en central del av den brottsbekämpande verksamheten. Det kan också uppfattas som stötande om någon berikar sig på brottslig verksamhet.

Sedan 2005 gäller - om inte annat är särskilt föreskrivet - att brottsbalkens bestämmelser om förverkande av utbyte av brott ska gälla även för specialstraffrättsliga brott om det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än ett år (se 36 kap. 1 § brottsbalken). I samband med lagändringarna, som innebar en utvidgning av möjligheterna till förverkande, uttalades i förarbetena att möjliggörande av förverkande vid brottslighet med låga maximistraff påkallar särskilda överväganden vad gäller såväl behov som proportionalitet och att det för brott som har ett straffmaximum på ett år eller lägre bör krävas särskilda skäl i de enskilda fallen för att bestämmelser om utbytesförverkande ska anses motiverade (se prop. 2004/05:135 s. 97). I förhållande till skattebrott är brottsbalkens bestämmelser om förverkande, med undantag för utbyte och kostnadsersättning som har samband med förberedelse till grovt skattebrott, inte tillämpliga eftersom utbyte av skattebrott neutraliseras inom ramen för skatteförfarandet, vanligen genom att beskattning sker (se bl.a. prop. 2004/05:135 s. 100-102 och prop. 2013/14:121 s. 102).

Trots regeringens uttalanden i förarbetena framstår särskilda förverkandebestämmelser snarare som regel än undantag även vid mindre allvarliga brott (jfr t.ex. brott enligt narkotikastrafflagen, lagen om straff för smuggling och alkohollagen). Det finns dock exempel på specialstraffrättsliga brott som inte kan leda till förverkande. I taxitrafiklagen (2012:211) finns t.ex. inte några bestämmelser om förverkande vilket gör att det i dag saknas möjlighet att förverka brottsvinster hos den som döms för att ha bedrivit taxitrafik utan tillstånd (s.k. svarttaxi). Det kan ifrågasättas om det finns skäl att generellt undanta vissa brottsvinster från förverkande av den anledningen att brottet inte är tillräckligt allvarligt. Högsta domstolen har också uttalat, i förhållande till utvidgat förverkande, att vid ett förverkande som endast innebär ett ianspråktagande av utbyte av brottslig verksamhet och som sker hos gärningsmannen, bör det i allmänhet inte få någon betydelse för skälighetsbedömningen att straffvärdet av det förverkandeutlösande brottet är lågt (jfr NJA 2016 s. 641 p. 14).

Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns anledning att överväga om regleringen avseende utbytesförverkande - med undantag för den ordning som i dag gäller för brott enligt skattebrottslagen (1971:69) - bör vara generellt tillämplig oavsett brottets allvar. En sådan utvidgning av tillämpningsområdet skulle också ligga väl i linje med Sveriges internationella åtaganden (jfr t.ex. artikel 3.1 i Europarådets konvention från 2005 om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott och om finansiering av terrorism [förverkandekonventionen]). Det bör i sammanhanget nämnas att förverkande alltid får underlåtas om det i det enskilda fallet skulle framstå som uppenbart oskäligt (36 kap. 16 § brottsbalken).

Om det inte finns avvikande regler ska även vad som sägs i 36 kap. 2 § brottsbalken om förverkande av hjälpmedel tillämpas på brott inom specialstraffrätten för vilka det är föreskrivet fängelse i mer än ett år. På motsvarande sätt som gäller vid utbytesförverkande kan det sättas i fråga om det finns skäl att vissa hjälpmedel vid brott inte kan förklaras förverkade av den anledningen att brottet inte är tillräckligt allvarligt. Att kunna förverka sådan egendom som kommit till användning vid brott utgör en viktig del av den brottsbekämpande verksamheten. Utredningen bör därför även överväga om brottsbalkens bestämmelser om hjälpmedelsförverkande bör vara generellt tillämpliga oavsett brottets allvar.

Synen på brott, brottslingar och samhällets reaktioner på brott är i ständig förändring, precis som samhället i övrigt. Förekomsten av skjutvapen och explosiva varor i kriminella kretsar har ökat. Det har även skett en ökning av dödligt våld där skjutvapen använts. För regeringen står det klart att det krävs insatser mot organiserad brottslighet och annan kriminalitet förenad med gängbildning. Att bekämpa organiserad brottslighet är en av regeringens viktigaste frågor och brottsligheten måste bemötas från flera håll.

På senare år har medvetenheten ökat om att en framgångsrik kamp mot organiserad brottslighet och ekonomisk brottslighet kräver att åtgärder vidtas för att vinster och annat utbyte från brott ska kunna tas från kriminella. Det har lett till att det både nationellt och internationellt införts nya möjligheter att förverka brottsvinster vid sidan av sedvanliga bestämmelser om utbytesförverkande.

Som ett led i en alltmer intensiv kamp infördes 2008 bestämmelser om utvidgat förverkande. Införandet av den nya förverkandeformen utgjorde en del i det svenska genomförandet av rådets rambeslut 2005/212/RIF av den 24 februari 2005 om förverkande av vinning, hjälpmedel och egendom som härrör från brott. Utvidgat förverkande ger en möjlighet att förverka vinster och andra utbyten från annan inte närmare preciserad brottslighet än den som personen döms för. Det krävs inte att den som döms för det förverkandeutlösande brottet själv har varit delaktig i eller ens haft kännedom om den brottsliga verksamheten. Sambandet mellan egendomen och ett brott behöver inte heller styrkas fullt ut. I stället är det tillräckligt att det framstår som klart mera sannolikt att egendomen härrör från brottslig verksamhet än att så inte är fallet.

Det svenska genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/42/EU av den 3 april 2014 om frysning och förverkande av hjälpmedel vid och vinning av brott i Europeiska unionen (förverkandedirektivet) innebar att möjligheterna till utvidgat förverkande utvidgades genom lagändringar 2016 (prop. 2015/16:155). Mer precist infördes en möjlighet att besluta om utvidgat förverkande vid alla brott som är av beskaffenhet att kunna ge utbyte och som har fängelse i fyra år eller mer straffskalan (tidigare krävdes normalt att det förverkandeutlösande brottet har fängelse i sex år i straffskalan). Ändringarna innebär även att utvidgat förverkande därutöver kan beslutas vid alla brott som är av beskaffenhet att ge utbyte och som har fängelse i två år eller mer i straffskalan om brottet har utgjort led i en brottslighet som har utövats i organiserad form. Utvidgat förverkande har visat sig vara ett effektivt redskap i kampen mot den organiserade brottsligheten.

En annan förverkandeform som regleras i förverkandedirektivet är förverkande utan samband med fällande brottmålsdom. Direktivet uppställer i artikel 4.1 krav på medlemsstaterna att vidta åtgärder för att möjliggöra förverkande av hjälpmedel vid och vinning av brott om det meddelas en slutlig fällande brottmålsdom. Om sådant förverkande inte är möjligt ska medlemsstaterna enligt artikel 4.2 dock i vissa situationer ändå kunna förverka hjälpmedel vid och vinning av brott. Direktivets bestämmelser om förverkande utan samband med fällande brottmålsdom genomförs i svensk rätt framför allt genom 36 kap. 14 § brottsbalken, som utsträcker möjligheten att besluta om förverkande till vissa fall där det på grund av den brottsliges död eller åtalspreskription inte längre är möjligt att döma till påföljd för brottet. Vid genomförandet av direktivet ifrågasatte några remissinstanser om det svenska genomförandet var tillräckligt för att Sverige ska leva upp till direktivets krav. Lagrådet konstaterade i sitt yttrande att de farhågor som framförts inte saknade fog. Lagrådet, som ansåg att den föreslagna ordningen vilade på saklig grund, motsatte sig dock inte förslagen (se prop. 2015/16:155 s. 23-27 och 73).

Bestämmelser om förverkande utan samband med fällande brottmålsdom blir allt vanligare internationellt och finns även i t.ex. Förenta nationernas konvention mot korruption (UNCAC) artikel 54.1.c och i Financial Action Task Forces (FATF) rekommendation 4. I vissa förverkandebestämmelser läggs en betydande förklaringsbörda på den enskilde om hur han eller hon kommit över tillgångarna för att egendomen i fråga ska skyddas från förverkande. (Se bl.a. artikel 3.4 i förverkandekonventionen. I samband med tillträdet till konventionen avgav dock Sverige en förklaring som innebar att Sverige inte avsåg att tillämpa artikeln när det gäller omvänd bevisbörda, se prop. 2013/14:121 s. 100.)

Även om förverkande utan samband med fällande brottmålsdom i någon mån är en omdiskuterad rättsfigur bör utredaren närmare överväga om möjligheterna till förverkande utan samband med brottmålsdom bör utvidgas eller om det finns behov av andra ytterligare möjligheter till förverkande. I den analysen ingår att säkerställa att förverkandelagstiftningen på ett robust sätt lever upp till internationella åtaganden även på sikt.

Förverkande på grund av brott sker som huvudregel genom en förverkandeförklaring som meddelas av domstol. I enklare fall kan emellertid förverkande beslutas också i strafföreläggande och vid föreläggande av ordningsbot (48 kap. 2 § tredje stycket rättegångsbalken).

Tas en fråga om förverkande upp i samband med åtal för det brott som förverkandet grundar sig på - vilket är utgångspunkten - regleras förfarandet av de allmänna reglerna om rättegången i brottmål. Det kan emellertid förekomma att ett förverkandeyrkande inte kan prövas i samma rättegång som det förverkandeutlösande brottet. I dessa fall regleras förfarandet i lagen om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. och i lagen (2008:369) om förfarandet vid förverkande av utbyte av brottslig verksamhet i vissa fall.

Även om det finns förfaranderegler om hur prövningen av ett yrkande om förverkande ska gå till, är åtskilliga processuella och angränsande materiella frågor som kan aktualiseras vid förverkande tämligen komplexa, svårtillgängliga och i vissa fall olösta enligt nu gällande lagstiftning. Den svårtillgängliga regleringen kan leda till att likartade fall behandlas olika. Ett exempel på en sådan fråga är hur ett yrkande om förverkande av narkotika ska hanteras när ett åtal för narkotikabrott ogillas. Ett annat exempel gäller möjligheterna för en tredje man att hävda sin rätt till viss egendom när åklagaren riktat ett förverkandeyrkande mot den tilltalade avseende den aktuella egendomen.

För att förverkandesanktionen ska kunna vara ett kraftfullt redskap i brottsbekämpningen som samtidigt lever upp till rättssäkerhetens krav är det viktigt att de processuella frågor som kan aktualiseras vid förverkande är reglerade på ett enkelt, tydligt och förutsebart sätt. Det finns ett nära samband mellan den materiella förverkandelagstiftningen och de processuella bestämmelser som reglerar förfarandet kring förverkande.

Förverkanderegleringens effektiva genomslag kräver också att de brottsbekämpande myndigheterna har tillgång till verktyg som på ett effektivt sätt bl.a. kan förhindra att egendom skaffas undan och säkerställa att ett framtida förverkandebeslut också kan verkställas.

I många brottsutredningar kan frågan uppkomma om på vilket sätt och med stöd av vilken lagstiftning egendom lämpligen bör säkras. Sådana frågor kan i förlängningen påverka möjligheterna till såväl förverkande som en målsägandens rätt att få tillbaka egendom som frånhänts honom eller henne genom brott. Förverkanderegleringen samverkar sålunda med regler på andra områden, däribland regler om kvarstad och beslag i rättegångsbalken och inom specialstraffrätten.

För att säkerställa förverkandesanktionens effektiva genomslag bör utredningen därför även ta ställning till om förverkandeförfarandet liksom de bestämmelser som reglerar möjligheterna att säkra ett förverkande är ändamålsenligt utformade.

I samband med att lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott trädde i kraft, infördes nya möjligheter att beslagta egendom i form av pengar, fordran eller annan rättighet, som misstänks vara föremål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism (penningbeslag). Med reglerna om penningbeslag har de brottsbekämpande myndigheterna fått tillgång till ett nytt redskap i kampen mot brottsligheten. Det har nu gått fem år sedan lagstiftningen trädde i kraft. Justitiekanslern har också särskilt påtalat behovet av en översyn av lagstiftningen om förverkande vid penningtvättsbrott och de säkerhetsåtgärder som finns tillgängliga i brottmål för säkrande av misstänkts bankmedel (se Justitiekanslerns beslut den 26 november 2019 i ärende 2250 19-2.4.1). Eftersom det är viktigt att penningbeslag är ett såväl effektivt som rättssäkert redskap finns det nu anledning att utvärdera hur den nya beslagsformen har tillämpats. Som ett led i det fortlöpande arbete som regeringen bedriver för att följa upp insatserna mot den organiserade brottsligheten bör utredningen därför även utvärdera tillämpningen av bestämmelserna om penningbeslag och överväga om tillämpningsområdet bör utvidgas.