Digital myndighetspost

– utreda förutsättningarna för att införa en skyldighet för statliga myndigheter, kommuner och regioner att skicka säkra elektroniska försändelser till digitala brevlådor,

– analysera hur skyldigheten att ansluta sig till en digital brevlåda förhåller sig till skyddet mot undersökning av brev och annan förtrolig försändelse och skyddet för den personliga integriteten i övrigt enligt regeringsformen och offentlighets- och sekretesslagen, och även analysera om en sådan skyldighet är förenlig med EU:s dataskyddförordning samt

– lämna nödvändiga författningsförslag.

Vi ska särskilt redovisa vilka konsekvenser våra förslag får för den samhällsomfattande posttjänsten.

I detta betänkande redovisas utredningens förslag.

Problem- och behovsbild

Nyttan av infrastrukturen Mina meddelanden skulle kunna öka

Anslutningstakten till nationella digitala tjänster i Sverige är enligt våra direktiv generellt sett långsam. En sådan tjänst är den myndighetsgemensamma infrastrukturen för digital post, Mina meddelanden. Användning av digital post ger enligt våra direktiv fördelar i form av kostnadsbesparingar, minskade transporter och pappersförbrukning, snabbare och säkrare utskick samt genom att mottagaren får sin post samlad på ett säkert sätt oavsett var denne befinner sig.

Infrastrukturen för digital post har funnits sedan 2012. Det är frivilligt både för enskilda och för offentliga aktörer att ansluta sig till den. Inledningsvis fanns ett cirkulärt problem där mottagare inte anslöt eftersom det inte fanns avsändare och tvärtom. De senare åren har i stället både antalet anslutna och antalet meddelanden som skickas genom infrastrukturen ökat. Anslutningsgraden och användningen är dock inte lika omfattande som för liknande postlösningar i andra länder där det finns krav på mottagare eller avsändare.

Det har inte funnits en tydlig plan eller styrning för infrastrukturen för digital post eller för hur den ska användas. Det har bidragit till att vissa offentliga aktörer inte har anslutit till infrastrukturen eller till att de är anslutna men inte använder den i någon större omfattning. En del offentliga aktörer har i stället utvecklat egna lösningar för kommunikation med enskilda vilket inte är kostnadseffektivt. Därtill använder många offentliga aktörer fortfarande fysisk post för utskick i stor utsträckning.

Fysisk post är dyrare för avsändaren, sämre för miljön och mer tidskrävande jämfört med digital post. När infrastrukturen för digital post inte används fullt ut begränsas nyttan av de investeringar som gjorts i den. Det leder också till att en del enskilda går miste om möjligheten att få sin myndighetspost samlad på ett ställe utan i stället måste bevaka olika kanaler.

En svårighet är dock att den begränsade anslutningen och användningen till viss del beror på begränsningar i infrastrukturen och de digitala brevlådorna. Infrastrukturen kan till exempel endast användas för utskick av viss storlek och format. Den saknar också en del funktionaliteter som efterfrågas av flera offentliga aktörer, såsom tvåvägskommunikation och fakturahantering. Det kan även finnas lagregler som förhindrar att vissa utskick sker digitalt. När det gäller de digitala brevlådorna är de utformade på ett sätt som innebär att de kan vara svåra att använda för en del personer, och de är dåligt anpassade till företagens behov.

Utredningens förslag

Myndigheternas användning av Mina meddelanden styrs upp

Statliga myndigheter, kommuner och regioner ska skicka myndighetspost genom Mina meddelanden

En klar majoritet av privatpersonerna, cirka 75 procent av den vuxna befolkningen, har redan gjort ett aktivt val att ha en digital brevlåda och kan därigenom ta emot myndighetspost som skickats genom infrastrukturen Mina meddelanden. För att de, och samhället i stort, ska få större nytta av denna digitala tjänst är det av vikt att de offentliga aktörerna själva ansluter sig och gör utskick via infrastrukturen i större utsträckning än vad som sker i dag. Det finns därför anledning att styra upp de offentliga aktörernas användning av infrastrukturen.

Vi föreslår att det införs ett krav på statliga myndigheter, kommuner och regioner att använda infrastrukturen för att skicka myndighetpost till enskilda med digitala brevlådor.

Enligt vårt förslag ska kravet gälla för myndighetspost från kommunala och statliga förvaltningsmyndigheter samt från domstolar. De utskick som omfattas av kravet är skriftliga beslut, underrättelser eller andra handlingar som genereras i dessa myndigheters förvaltnings- eller rättskipande verksamhet och som skickas till enskilda. Förvaltningsmyndigheterna och domstolarna ska skicka sådan post genom infrastrukturen, om det inte finns säkerhetsskäl eller andra skäl som talar emot det. Förslaget innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen som vi har bedömt är proportionerlig utifrån den förmodade samhällsnyttan.

En statlig funktion för tillhandahållande av myndighetspost

Förtydligande av Diggs uppdrag att tillhandahålla en postlösning

Den statliga digitala brevlådan Min myndighetspost tillhandahålls av Myndigheten för digital förvaltning (Digg). Digg har i uppdrag att tillhandahålla en myndighetsgemensam infrastruktur för digital post men det är inte uppenbart att detta även innefattar tillhandahållandet av brevlådan.

Om det ställs krav på myndigheterna att använda infrastrukturen för utskick är det viktigt att det alltid finns minst en brevlåda, eller annan motsvarande teknisk lösning för tillhandahållande av post, för dem att skicka till. Det har tidigare hänt att privata brevlådor lagts ner varför det också måste finnas en statlig lösning. Det är även av vikt att det finns en statlig lösning då en sådan omfattas av krav om tillgänglighet och som ett alternativ för de enskilda som inte vill ingå avtal med privata aktörer.

Vi föreslår att regeringen förtydligar att Diggs uppdrag om tillhandahållande av infrastrukturen även innefattar att tillhandahålla en funktion för att tillgängliggöra och lagra myndighetspost som skickats genom den.

Personuppgiftsansvar vid utskick genom Mina meddelanden

Förslagen medför inte att personuppgiftsansvaret behöver regleras

Våra förslag innebär inte någon ändring i myndigheternas personuppgiftsbehandling i infrastrukturen eller i tillämpning av dataskyddsförordningen jämfört med i dag. Vi föreslår därför inte någon ytterligare reglering av personuppgiftsansvaret.

Fortsatt frivillighet för enskilda

Inget krav på enskilda att ha en digital brevlåda

Anslutningsgraden bland privatpersonerna är redan stor och antalet mottagare i infrastrukturen ökar hela tiden. Det finns inget som tyder på att denna utveckling kommer att brytas, den kommer snarare att förstärkas av vårt förslag om krav på myndigheter att skicka sin myndighetspost via infrastrukturen. Om infrastrukturen används i allt större utsträckning ökar också nyttan för anslutna mottagare.

Det skulle visserligen vara möjligt att få en än högre anslutningsgrad bland enskilda mottagare om det blev krav på dem att ansluta sig. Det finns dock anledning att tro att den kvarstående gruppen av privatpersoner som inte ansluter sig frivilligt i ökande grad kommer att bestå av personer som har bristande förutsättningar för att göra det. Anledningen till detta kan vara relaterad till funktionsnedsättning, social utsatthet, hög ålder eller språklig förståelse. Det finns även en bristande tillgänglighet i brevlådorna som utestänger många potentiella användare eller försämrar deras motivation att använda dem. Dessa grupper skulle behöva mycket hjälp och stöttning för att hantera en digital brevlåda och e-legitimation. När det gäller de juridiska personerna är de digitala brevlådorna dåligt anpassade till deras behov och incitamenteten att ha en digital brevlåda är inte lika starka som för privatpersoner.

Ett krav på enskilda att ta emot myndighetspost genom infrastrukturen skulle därför behöva speglas av ett krav på det allmänna att möjliggöra detta för dem. Det skulle till exempel innebära anpassningar av brevlådorna och en stödorganisation, innefattande fysiska kontor, dit enskilda skulle kunna gå för att få hjälp och stöd. I Sverige finns ingen sådan rikstäckande nationell organisation på plats i alla kommuner utan det är något som skulle behöva byggas upp vilket skulle innebära såväl inledande som löpande kostnader. Även om en del av problemen skulle kunna lösas genom möjlighet till undantag skulle även en sådan hantering behöva administreras.

Med hänsyn till de kostnadsdrivande anpassningar som skulle behöva göras och till den redan höga anslutningsgraden, särskilt bland privatpersoner, bedömer vi att nyttan av tvång inte överstiger kostnaden på sådant sätt att det är motiverat med krav på anslutning.

Åtgärder för att öka nyttan av Mina meddelanden

Infrastrukturen skulle kunna förbättras

Det finns anledning att tro att bristande anslutning till eller användning av infrastrukturen till viss del beror på olika hinder eller begränsningar i det befintliga systemet. Dessa hinder och begränsningar skulle behöva undanröjas för att få mesta möjliga nytta av infrastrukturen.

Offentliga aktörer efterlyser till exempel ytterligare funktionaliteter i infrastrukturen såsom särskilda delgivningsmöjligheter, fakturahantering, tvåvägskommunikation och möjlighet att skicka andra filformat. Det finns också lagregler på olika områden som begränsar hur utskick till enskilda kan ske. Så länge dessa begränsningar och hinder kvarstår kommer det möjligheten att skicka genom infrastrukturen vara begränsad.

När det gäller de enskilda skulle såväl staten som enskilda myndigheter i större utsträckning kunna informera om möjligheten att få sin myndighetspost digitalt och fördelarna med detta.

Konsekvenser för den samhällsomfattande posttjänsten

Den samhällsomfattande posttjänsten kan påverkas något

Brevvolymerna på den svenska brevmarknaden uppgick 2023 till cirka 1,2 miljarder och volymerna minskar varje år.

Vårt förslag om krav på myndigheterna kan innebära att den årliga nedgången av brevvolymerna påverkas. Bedömningen är att den årliga procentuella nedgången kan komma att öka något under några år. Förutsättningarna för finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten kan därmed komma att påverkas då minskade brevvolymer medför nedgång i portointäkter. Minskade volymer kan även medföra att portopriserna höjs vilket i viss mån kan kompensera för intäktsbortfall men också ökar kostnaden för återstående brevutskick. Den nedgång i brevvolymer och efterfrågan på postdistributionstjänster som vårt förslag medför kan innebära att en ytterligare översyn och modernisering av servicenivåerna för den samhällsomfattande posttjänsten kan behöva göras. Vår bedömning är dock att det kommer att finnas ett fortsatt behov av en fysisk postdistribution, även ur beredskaps- och säkerhetssynpunkt.

Författningsreglering

En ny lag om användning av myndighetsgemensam infrastruktur för digital post

Eftersom vårt förslag innebär att det ställs krav på kommuner och regioner att använda infrastrukturen behövs en lagreglering. I lagen tas in bestämmelser för vilka offentliga aktörer som omfattas av den samt för när infrastrukturen ska användas.

Förtydligandet av uppdraget till Digg att tillhandahålla en funktion för att tillgängliggöra och lagra myndighetspost som skickats genom infrastrukturen kan ske genom ändring i förordning.

Förslagen innebär inget behov av följdändringar i andra författningar.

Lagen om användning av myndighetsgemensam infrastruktur för digital post föreslås träda i kraft den 1 januari 2026.

Postregleringen

Postdirektivet

Begreppet samhällsomfattande posttjänst härrör från EU:s postdirektiv 1 och infördes i den svenska postregleringen som ett led i att postdirektivet genomfördes i svensk rätt. Merparten av postlagens krav på den samhällsomfattande posttjänsten har sin grund i postdirektivet.

Enligt postdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att användarna har tillgång till samhällsomfattande tjänster som inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare. Skyldigheten gäller adresserade försändelser som väger högst 2 kg. Beträffande paket gäller skyldigheten dock försändelser upp till 10 kg. Den samhällsomfattande posttjänsten omfattar bland annat adresserade brev, paket, dagstidningar och tidskrifter.

I medlemsstaternas skyldigheter ingår att säkerställa att den samhällsomfattande tjänsten som huvudregel garanteras minst fem arbetsdagar i veckan och innebär minst en insamling samt ett överlämnande vid varje fysisk eller juridisk persons bostad respektive lokaler. För att garantera tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten får medlemsstaterna utse ett eller flera företag att tillhandahålla tjänsterna. Det är också möjligt att utse olika företag att tillhandahålla olika delar av de samhällsomfattande tjänsterna eller täcka olika delar av det nationella territoriet. Om postdirektivets krav på den samhällsomfattande posttjänsten uppfylls av marknaden kan tillhandahållandet av denna tjänst överlämnas till marknaden.

Postdirektivet innehåller inte några kvalitetskrav för inrikes posttjänster. I stället ankommer det på medlemsstaterna att föreskriva kvalitetsnormer särskilt beträffande befordringstider och tjänsternas tillförlitlighet.

Om den samhällsomfattande posttjänsten inte är självfinansierande finns det enligt postdirektivet möjlighet för medlemsstaterna att finansiera den genom upphandling eller statsstöd. Direktivet innehåller vidare regler om prissättning och redovisning. Bland annat föreskrivs att priserna för var och en av de tjänster som ingår i den samhällsomfattande tjänsten ska vara rimliga, kostnadsorienterade, öppna för insyn och icke-diskriminerande.

Postlagen och postförordningen

Enligt postlagen krävs tillstånd för att bedriva postverksamhet. Ett sådant tillstånd får förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavare att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten. I Sverige har den samhällsomfattande posttjänsten hittills säkerställts genom att Postnords tillstånd förenats med en skyldighet för bolaget att tillhandahålla hela den samhällsomfattande posttjänsten.

Flera av postdirektivets bestämmelser återges i postlagen, bland annat bestämmelsen om insamling och utdelning varje arbetsdag och minst fem dagar i veckan. Precis som enligt postdirektivet krävs alltså enligt postlagen att post delas ut minst fem dagar i veckan. Postnord har infört s.k. varannandagsutdelning. Denna innebär att merparten brev delas ut endast varannan dag. Postnord delar emellertid ut paket och expressbrev varje arbetsdag och erbjuder en tjänst för utdelning varje arbetsdag av adresserade dagstidningar. Post- och telestyrelsen (PTS) har bedömt att utdelning på detta sätt uppfyller postlagens krav.

Beträffande tjänsternas kvalitet föreskrivs i postförordningen (2010:1049) att den samhällsomfattande posttjänsten ska uppfylla kravet att minst 95 procent av de inrikes brev som har lämnats in för tvådagarsbefordran före angiven senaste inlämningstid ska ha delats ut inom två påföljande arbetsdagar. Denna bestämmelse innefattar en skyldighet för Postnord att tillhandahålla en tjänst som innebär att brev delas ut inom två arbetsdagar. I övrigt finns det inte närmare krav på att Postnord ska tillhandahålla vissa tjänster.

Beträffande finansiering av den samhällsomfattande posttjänsten gäller enligt postlagen att tillgången till den samhällsomfattande posttjänsten ska tillförsäkras genom upphandling om det är nödvändigt med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten.

Den svenska postmarknaden

Postmarknaden består av två delmarknader: brevmarknaden och paketmarknaden. Postnord har skilda nät för brev och paket, med till exempel särskilda sorteringsanläggningar för brev och paket. Breven delas ut av brevbärare medan paket delas ut av personal i paketverksamheten, om de inte hämtas ut hos postombud.

Brev brukar delas in i brevlådepost, kontorspost och sändningsbrev. Med sändningar avses serier av försändelser med samma format och vikt och som vanligtvis produceras industriellt och med hjälp av datorstöd. Sändningsbreven omfattar ungefär 83 procent av volymerna på den svenska brevmarknaden. Sändningsbrev produceras i regel i tryckerier, som även kuverterar och sorterar posten. Med kontorspost avses post som normalt frankeras i frankeringsmaskin. Kontorsposten omfattar cirka 12 procent av volymerna på den inrikes brevmarknaden. Med brevlådepost avses post som postas i brevlåda, vanligtvis frankerad med frimärken. Brevlådeposten omfattar 5 procent av volymerna på brevmarknaden.

Befordran av brevlådepost och kontorspost kräver en kostsam infrastruktur med avancerade sorteringsmaskiner. I Sverige är det endast Postnord som har en sådan infrastruktur för befordran i hela landet. Citymail har emellertid ett nät för distribution av sändningsbrev, som levereras sorterade från tryckerierna till Citymail. Citymail når 54 procent av mottagarna. På brevmarknaden uppgår Postnords marknadsandel till strax under 80 procent av volymen, Citymails till ungefär 20 procent och övriga postföretags till ungefär 1 procent. Under perioden 2000–2021 sjönk brevvolymerna med 56 procent. Den årliga procentuella minskningen har ökat sedan 2000. Under tolvmånadersperioden fram till oktober 2022 sjönk Postnords brevvolym med 12 procent.

På paketmarknaden ökar volymerna och det finns flera företag med rikstäckande nät för paketleveranser i hela landet. År 2021 ökade paketvolymerna med 25 procent och omsättningen med 33 procent.

Postnords marknadsandel uppgår till ungefär 50 procent av den totala volymen.

Våra överväganden och förslag

Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning

Den enda konkreta tjänst som Postnord är skyldig att tillhandahålla är alltså en brevtjänst med två dagars befordringstid. Postnord tillhandahåller dock många tjänster, bland annat tjänster som är särskilt utformade för kontorspost och sändningsbrev och tjänster med olika befordringstid. Alla tjänster som Postnord erbjuder ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. Det innebär att de ska erbjudas i hela landet på icke-diskriminerande villkor och till rimliga priser. Att tjänster ingår i den samhällsomfattande posttjänsten är alltså en garanti för att de tillhandahålls på detta sätt. Det finns dock också negativa effekter av att tjänster ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. De prissättningsregler som gäller för sådana tjänster är snedvridande, och för tjänster riktade till konsumenter finns ett mervärdesskatteundantag som har snedvridande effekter på paketmarknaden. Dessa negativa effekter skulle undvikas om tjänsterna inte ingick i den samhällsomfattande posttjänsten. Effekterna kan dock undvikas även om tjänsterna ingår i den samhällsomfattande posttjänsten, genom att PTS inte utser något postföretag att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster på de delar av postmarknaden som är välfungerande och inte kräver något statligt ingripande.

I flera EU-länder har den samhällsomfattande posttjänsten en mindre omfattning än den svenska, till exempel genom att sändningsbrev eller e-handelspaket inte ingår i tjänsten.

Brevsändningar och kontorspost utgör en mycket stor andel av breven som skickas i Sverige och innefattar samhällsviktig post från bland annat myndigheter, vården och företag. En del av denna post är just sådan post som bör ingå i den samhällsomfattande posttjänsten, och det bör finnas tjänster som är särskilt utformade för sådan post. Det är också viktigt att det finns pakettjänster som är anpassade för de olika kundsegmenten på paketmarknaden och som tillhandahålls i hela landet på icke-diskriminerande villkor och till rimliga priser. Den samhällsomfattande posttjänsten bör därför fortsätta att ha den nuvarande omfattningen. Detta behöver dock inte innebära att PTS ska utse något postföretag att tillhandahålla alla tjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. Enligt vår bedömning talar konkurrensen på särskilt e-handelsmarknaden och tjänsteutbudet på den marknaden för att PTS inte bör utse något företag att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten när det gäller sådana paket.

En ändrad brevdefinition

Brev definieras i postlagen som en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg samt vykort, brevkort och liknande försändelser. Företagen på paketmarknaden erbjuder tjänster som benämns pakettjänster även för försändelser som väger mindre än 2 kg. Dessa hanteras i paketflöden men är alltså enligt postlagen brev. Dessa brev konkurrerar marknadsmässigt med pakettjänster, och i flera avseenden finns det skäl att reglera dem på samma sätt som andra varuförsändelser. Vi föreslår därför att brevdefinitionen i postlagen begränsas till att avse adresserade försändelser med kuvert eller annat omslag, som befordras genom en tjänst avsedd för skriftligt innehåll och som väger högst 2 kg samt vykort och liknande försändelser.

Servicenivåer i den samhällsomfattande posttjänsten

Postnord bör inte återgå till att dela ut post varje dag med brevbäraren till alla postmottagare på det sätt som gällde innan bolaget 2022 införde varannandagsutdelning. Varannandagsutdelning innebär inte att det tar längre tid för posten att komma fram. Den huvudsakliga negativa effekten av varannandagsutdelningen är att de dagstidningsprenumeranter som får sin dagstidning med posten får ungefär hälften av tidningarna dagen efter utgivningsdagen. Antalet dagstidningar som delas ut av Postnord uppgick 2022 till mindre än 10 miljoner exemplar och utgör mindre än 4 procent av den totala prenumererade upplagan. Postnord har beräknat nettokostnaden 2025 för varjedagsutdelning i stället för varannandagsutdelning till 690 miljoner kronor. Det finns inte behov av utdelning varje dag som motiverar den extra kostnaden för sådan utdelning.

Beträffande befordringstidskravet i postförordningen, som innebär att Postnord ska tillhandahålla en brevtjänst med två dagars befordringstid, föreslår vi att kravet ändras till ett krav på att breven ska delas ut inom tre arbetsdagar. För situationen att inga krav ändras har Postnord beräknat att rörelseresultatet i bolagets brevverksamhet, exklusive s.k. paketbrev, kommer att vara en förlust om uppemot 200 miljoner kronor 2024. Utan ändrade krav prognosticerar Postnord en förlust i denna del av sin verksamhet om 1 miljard kronor 2028 och 1,3 miljarder kronor 2030. Om befordringstidskravet ändras till tre dagar bedömer Postnord att rörelseresultatet förbättras med 420 miljoner kronor 2025 och 512 miljoner kronor 2030.

När Postnord har anpassat sin verksamhet efter det nya kravet kommer alla tjänster i brevnätet som idag har en till två dagars befordringstid att få en dags längre befordringstid. Om några år kommer detta att medföra att dagstidningsprenumeranter som får sin tidning genom Postnord kommer att få den en eller två arbetsdagar efter utgivningsdagen. Ett särskilt tidningsstöd bör övervägas utanför den samhällsomfattande posttjänsten.

Postförordningens kvalitetskrav att 95 procent av de berörda breven ska ha delats ut i tid bör fortsätta att gälla eftersom tillförlitlighet är viktig för användarna.

Finansieringsmodeller

Den samhällsomfattande posttjänsten innebär att alla slags brev ska kunna lämnas in i hela landet för utdelning hos alla mottagare i landet. I Sverige är det endast Postnord som har ett nät som krävs för att tillhandahålla brevdelen av den samhällsomfattande posttjänsten. Under överskådlig tid kommer det därför att vara Postnord som tillhandahåller denna del. Även om befordringstidskravet ändras från nuvarande två till tre dagar kommer skyldigheten för Postnord att tillhandahålla brevdelen av den samhällsomfattande posttjänsten om några år att innebära en betydande nettokostnad för bolaget. Postnord bör ersättas för denna kostnad.

Ersättningen kommer att anses som statsstöd enligt EU:s statsstödsregler och kommer därför att behöva anmälas till och godkännas av Europeiska kommissionen innan den betalas ut. Vi lämnar förslag på en förordning om statlig ersättning för tillhandahållande av den samhällsomfattande posttjänsten som är anpassad efter EU:s statsstödsregler.

Vi föreslår att det också ska finnas en möjlighet att tillförsäkra den samhällsomfattande posttjänsten genom upphandling. Eftersom endast Postnord kan tillhandahålla brevdelen av den samhällsomfattande posttjänsten kan upphandling inte användas på det området. På paketmarknaden är konkurrensen god och det finns flera paketdistributörer med rikstäckande nät. Det är dock tänkbart att det kan komma att behövas ett statligt ingripande för att tillförsäkra pakettjänster i särskilt glesbefolkade delar av landet. Om ett sådant behov konstateras ska det finnas en möjlighet att göra det genom upphandling.

Ikraftträdande

Förordningen om statlig ersättning för tillhandahållande av den samhällsomfattande posttjänsten samt övriga författningsändringar bör träda i kraft den 1 juli 2024.