Skrivelse om Sveriges internationella bistånd har behandlats (UU3)

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse 2024/25:4 Riksrevisionens rapport om Sveriges internationella bistånd – uppföljning, utvärdering och rapportering (RiR 2024:4).

Den 3 oktober 2024 fick utskottet en föredragning om granskningen från riksrevisor Christina Gellerbrant Hagberg. Den 15 oktober gav statssekreterare Diana Janse en föredragning om skrivelsen. Den 22 oktober fick utskottet en föredragning från Sidas generaldirektör, Jakob Granit, om granskningen.

Riksrevisionen överlämnade rapporten till riksdagen den 19 mars 2024 enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet. Syftet med granskningen har varit att granska om regeringens, EBA:s och Sidas uppföljning och utvärdering av Sveriges internationella bistånds resultat är effektivt utformad.

Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 19 mars 2024. Med anledning av rapporten överlämnade regeringen skrivelsen Riksrevisionens rapport om Sveriges internationella bistånd – uppföljning, utvärdering och rapportering (skr. 2024/25:4). Inga följdmotioner väcktes med anledning av skrivelsen.

I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten Sveriges internationella bistånd – uppföljning, utvärdering och rapportering (RiR 2024:4).

Riksdagen lägger skrivelse 2024/25:4 till handlingarna.

Jämför särskilt yttrande 1 (S), 2 (V), 3 (C) och 4 (MP).

Riksrevisionen har granskat om regeringens och Sidas uppföljning och utvärdering av biståndets resultat är effektivt utformad. Sveriges internationella bistånd uppgår till 56 miljarder kronor per år och riksdagen har återkommande betonat vikten av att följa upp biståndets resultat.

Riksrevisionens övergripande bedömning är att regeringens och Sidas uppföljning och utvärdering av biståndets resultat i vissa delar är effektivt utformad. Riksrevisionens granskning visar att Sida och Expertgruppen för biståndsanalys (EBA) bidrar med en stor mängd information om biståndets resultat till regeringen. Riksrevisionen konstaterar dock i sin granskning att det utifrån regeringens rapportering till riksdagen är svårt att bedöma biståndets resultat i relation till det övergripande målet för biståndet och att det är oklart i vilken utsträckning resultaten bidrar till regeringens utformning av biståndet. Riksrevisionen fastslår i sin granskning att de identifierade bristerna leder till att riksdagen inte får tillräcklig insyn i biståndets resultat samt att de resurser som läggs på uppföljning och utvärdering riskerar att användas ineffektivt.

Regeringen styr biståndet genom över 60 strategier som spänner över många länder, tematiska områden och olika slags verksamheter. Rapporteringen om biståndets resultat är resurskrävande och delvis otydlig. Riksrevisionen konstaterar i sin granskning att riksdagen behöver ändamålsenliga beslutsunderlag och att styrningen av biståndet ska vara verksamhetsanpassad. Sida behöver få bästa möjliga förutsättningar för att fullgöra sitt uppdrag, och inte tyngas av en alltför stor rapporteringsbörda. Riksrevisionen bedömer därför att regeringen behöver göra en översyn av biståndets uppföljning, utvärdering, rapportering och styrning.

Riksrevisionen konstaterar i sin granskning att det är svårt att bedöma resultatet av biståndet mot riksdagens uppsatta mål utifrån regeringens resultatredovisning av biståndet. Riksdagen har länge efterfrågat bättre redovisning, och på senare år särskilt en tydligare koppling mellan resultatanalysen och politikens inriktning. Riksrevisionen anser att utformningen av regeringens resultatredovisning till riksdagen inte är anpassad till ett komplext område som biståndet. Riksrevisionen bedömer därför att regeringen bör utveckla redovisningen av biståndet till riksdagen.

Regeringens utformning av biståndet genom strategier och anslag utgår till stor del från politiska prioriteringar och andra aspekter. Resultat kan ha betydelse i sådana beslut, men det går inte att följa om så är fallet. Riksrevisionen konstaterar att politiska avvägningar är en ofrånkomlig del av biståndspolitikens utformning. Samtidigt är det viktigt att biståndet utformas utifrån en analys av de resultat som har uppnåtts, i enlighet med riksdagens önskemål. Därför bör regeringen se till att utformningen av biståndet utgår från en sådan analys och att UD har förutsättningar för att bidra till den analysen.

Sida lägger ned mycket arbete på att följa upp insatser. Uppföljningen ger Sida en stor mängd information om insatserna, inklusive information om insatsernas resultat. Sida använder den informationen till att utforma och löpande justera biståndsinsatser för att bidra till strategimål. För att nå målen på strateginivå bedömer dock Riksrevisionen att Sida behöver ytterligare information om de långsiktiga effekterna av Sidas bistånd.

Riksrevisionen anser att Sida inte samlar in information om sina insatser och strategier på ett systematiskt sätt. Riksrevisionen konstaterar att information om de långsiktiga effekterna av Sidas bistånd kan leda till viktiga justeringar av Sidas utformning av biståndet, och dessutom bör vara av intresse för regeringen, riksdagen och allmänheten. Därför behöver Sida hämta in sådan information på ett strategiskt sätt.

Granskningen visar att EBA:s studier bidrar med användbar kunskap som regeringen har använt till viss del bl.a. i regeringens rapportering till riksdagen. EBA är en kommitté under regeringen och kan därmed aldrig vara helt oberoende från regeringen men Riksrevisionen bedömer att EBA i praktiken ändå har ett stort mått av oberoende i relation till regeringen. Därmed uppfyller EBA riksdagens önskemål om en oberoende granskare av biståndet. Riksrevisionen konstaterar samtidigt att EBA:s styrande dokument i vissa delar är otydliga, bl.a. när det gäller hur beslut ska fattas inom EBA, och inte i tillräcklig utsträckning säkerställer att EBA hanterar eventuella frågor om jäv och opartiskhet på ett korrekt sätt.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen.

Gör en översyn av biståndets uppföljning, utvärdering, rapportering och styrning, för att säkerställa att alla delar hänger ihop i en genomtänkt helhet. I det ingår för regeringen att se till att:

• Utveckla nuvarande redovisning av biståndets resultat till riksdagen och säkerställa att kopplingen mellan en analys av uppnådda resultat och politikens inriktning blir tydligare.

• Utformningen av biståndet i högre grad utgår från en analys av de resultat som har uppnåtts.

• Regeringens beställning av resultatinformation är koncentrerad till strategiskt viktiga områden så att den totala rapporteringen inte överstiger behovet.

• Förtydliga EBA:s och Sidas roller i att hämta in och rapportera om biståndets långsiktiga effekter.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Sida:

• Arbeta mer strategiskt och selektivt med utvärdering som verktyg för att hämta in information om långsiktiga effekter av insatser, portföljer, stödområden och strategier.

• Säkerställ att det finns förutsättningar för att följa upp och utvärdera långsiktiga effekter inom de insatser, portföljer, stödområden och strategier där Sida eller regeringen bedömer att det är relevant.

• Utveckla stödet till Sidas medarbetare när det gäller att bedöma när det är relevant att göra utvärderingar av insatser och strategier, och vad utvärderingarna i så fall ska fokusera på. Det blir särskilt viktigt när det gäller bedömningar av när Sida ska göra utvärderingar av biståndets långsiktiga effekter.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till EBA:

• Se över styrande dokument så att det i alla delar är tydligt hur beslut ska fattas, och för att säkerställa att frågor om jäv och opartiskhet hanteras på ett korrekt sätt.

Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och håller i allt väsentligt med om de övergripande iakttagelserna. Regeringen delar Riksrevisionens betoning av vikten av god styrning, uppföljning, utvärdering och rapportering av Sveriges internationella bistånd.

Regeringen anser att resultatrapportering och utvärderingar är centrala för att dra lärdomar om biståndet. Regeringen fastslår också i skrivelsen att verksamhet som finansieras av biståndsmedel ska genomsyras av tydliga krav på resultat, effektivitet, långsiktighet och transparens. I regeringens strategiska inriktning Bistånd för en ny era presenteras åtgärder för att avhjälpa brister i styrningen av biståndet som regeringen har identifierat. Regeringen har inlett arbetet med att åtgärda dessa, bl.a. genom att besluta om ett antal uppdrag till Sida.

Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att uppföljning och utvärdering av det internationella biståndet är utmanande. Biståndets verksamhet spänner över vitt skilda geografiska, tematiska och organisatoriska kontexter. Regeringen anser därför att styrningen behöver vara kontextanpassad, vilket bl.a. förutsätter anpassning av strategimålen. Regeringen noterar att Riksrevisionen delar regeringens bedömning att det behövs förändringar för tydligare redovisning av det svenska utvecklingsbiståndets långsiktiga resultat och effekter.

Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att resultatredo- visningen till riksdagen behöver vidareutvecklas. Som regeringen aviserar i Bistånd för en ny era har ett arbete nu inletts i syfte att förenkla, förbättra och förtydliga resultatredovisningen.

Regeringen instämmer vidare i Riksrevisionens bedömning att formatet för resultatrapportering genom budgetpropositionen är utmanande för ett så komplext och brett verksamhetsområde som biståndet. Samtidigt betonar regeringen att även om verksamheten inom utgiftsområdet är bred får det inte stå i vägen för en strävan mot en rättvisande resultatredovisning till riksdagen, i enlighet med budgetlagens krav och riksdagens behov. Regeringen gör bedömningen att resultatredovisningen till riksdagen kan utvecklas i alla led. EBA har tidigare i år publicerat en fördjupad studie av resultatredovisningen till riksdagen Det är resultatet som räknas – För en bättre resultatredovisning av biståndet (EBA 2023:4), som kan utgöra ett underlag i regeringens utvecklingsarbete på området.

Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att politiska prioriteringar och bedömningar är centrala element i utformningen av biståndet. Riksrevisionen framhåller samtidigt att det är viktigt att biståndet i högre grad utformas utifrån en analys av de resultat som uppnåtts. Regeringen menar dock att uppnådda resultat är en av flera bedömningsgrunder för utformningen av biståndet. Det är väsentligt att också beakta andra faktorer som de lokala behoven i mottagarländerna, omvärldsförändringar och strategiska svenska intressen. Regeringen menar att politiska prioriteringar bör fortsätta vara viktiga faktorer i utformningen av det svenska biståndet.

Regeringen instämmer i Riksrevisionens rekommendation att se över biståndsrapporteringen, hur information om långsiktiga effekter av biståndet kan komma in i den rapporteringen, och hur resultatrapportering kan bidra till att utveckla biståndet utan att skapa en alltför krävande rapporteringsbörda. Samtidigt noterar regeringen Riksrevisionens iakttagelse att Sida i lägre grad rapporterar om långsiktiga effekter. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det är angeläget att ha kunskap om de långsiktiga effekterna av biståndet, inte minst för att stärka informationsunderlaget i utformningen av biståndet.

Sedan Riksrevisionens granskning inleddes har regeringens arbete fortsatt, bl.a. genom det reformarbete av styrningen av det internationella biståndet som regeringen har initierat. Regeringen ser nu över hela biståndsverksamheten genom den nya strategiska inriktningen Bistånd för en ny era och ställer krav på resultat, effektivitet, långsiktighet och transparens. Regeringen avser att fortsätta utveckla och förtydliga styrningen av det svenska biståndet. Några av de åtgärder som redan har vidtagits eller kommer att vidtas redovisas nedan.

Regeringen avser att se över riktlinjerna för utformande av strategier inom svenskt utvecklingssamarbete i syfte att utveckla mål- och resultatstyrningen. Vidare avser regeringen att minska antalet länder där Sverige verkar med bilateralt utvecklingssamarbete till högst 30 och har fattat beslut om att fasa ut samarbetet med ett antal länder. Regeringen har för avsikt att besluta om en ny strategi för Sveriges samlade bistånd genom multilaterala organisationer, vilken tydliggör regeringens mål och prioriteringar och inkluderar åtgärder för en mer strategisk styrning av det multilaterala biståndet. Bland annat avvecklas de separata organisationsstrategierna, som tidigare uppgick till 24 stycken. Färre strategier möjliggör en mer fokuserad beställning av resultatinformation. Regeringen ser över förordningen (2010:1080) med instruktion för Sida i syfte att bl.a. tydliggöra myndighetens uppgifter i frågor som rör resultat inklusive mer långsiktighet, effektivitet och transparens.

Vidare ser regeringen över biståndsrapporteringen, hur information om långsiktiga effekter av biståndet kan inhämtas och hur resultatrapportering kan bidra till att utveckla biståndet, utan att skapa en alltför krävande rapporteringsbörda för biståndsaktörer och myndigheter. Ett arbete har inletts i syfte att förenkla, förbättra och förtydliga regeringens resultatredovisning till riksdagen. Regeringen har i regleringsbrevet för budgetåret 2024 (UD2023/18154) gett Sida i uppdrag att redovisa myndighetens arbete med att utveckla kvalitativa och kvantitativa indikatorer för biståndsverksamheten. Mot bakgrund av Riksrevisionens rapport (RiR 2022:9) har regeringen gett Sida i uppdrag att särskilt redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att öka och stärka transparensen vid val av samarbetspartner och biståndsform. För att stärka uppföljningen och utvärderingen av biståndet har regeringen också för avsikt att ge Sida i uppdrag att säkerställa att regeringens tematiska prioriteringar går att följa på webbsidan OpenAid och att det går att se hur mycket medel som sammantaget tillförs varje tematiskt område i respektive land.

Regeringen har gett Sida i uppdrag att årligen fram till 2026 redovisa hur myndigheten, inom ramen för Sveriges medordförandeskap i det globala partnerskapet för effektivt utvecklingssamarbete (GPEDC), har arbetat för effektivitet med fokus på resultat-, transparens-, antikorruptions- och utvärderingsfrågor.

Regeringen avser vidare att fortsätta att stärka den systematiska användningen av EBA:s studier och rapporter för lärande, beslutsfattande och rapportering.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har vid flera tillfällen betonat vikten av att biståndsmedel används effektivt och att de insatser som görs bidrar till att uppfylla det mål för utgiftsområde 7 som riksdagen har fastställt: att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. Kravet på effektivitet i hanteringen av biståndsmedel gäller inte bara de som utför insatserna eller mottagande länder och organisationer, utan även det sätt på vilket resurserna fördelas, hanteras och följs upp i Sverige. Utskottet välkomnar därför Riksrevisionens granskning.

Riksrevisionen har granskat om regeringens och Sidas uppföljning och utvärdering av biståndets resultat är effektivt utformad. Utskottet noterar att Riksrevisionens övergripande bedömning är att regeringens och Sidas uppföljning och utvärdering av biståndets resultat i vissa delar är effektivt utformad. Vidare konstaterar Riksrevisionen att det utifrån regeringens rapportering till riksdagen är svårt att bedöma biståndets resultat i relation till det övergripande målet för biståndet och att det är oklart i vilken utsträckning resultaten bidrar till regeringens utformning av biståndet.

Det svenska biståndet befinner sig i en förändringsprocess. Regeringen beslutade den 14 december 2023 om en reformagenda för biståndet, Bistånd för en ny era. Riksrevisionens granskning av det internationella biståndet publicerades den 19 mars 2024.

Utskottet noterar att Riksrevisionen fastslår i sin granskning att de identifierade bristerna leder till att riksdagen inte får tillräcklig insyn i biståndets resultat samt att de resurser som läggs på uppföljning och utvärdering riskerar att användas ineffektivt. Utskottet noterar också att Riksrevisionen gör bedömningen att rapporteringen om biståndets resultat är resurskrävande och delvis otydlig samt att Sida behöver få bästa möjliga förutsättningar för att fullgöra sitt uppdrag och inte tyngas av en allt för stor rapporteringsbörda. Riksrevisionen gör därför bedömningen att regeringen behöver göra en översyn av biståndets uppföljning, utvärdering, rapportering och styrning. Utskottet vill understryka att utvecklad uppföljning, utvärdering och tydligare resultatfokus bidrar till att säkerställa att biståndet ligger i linje med svenska intressen som att t.ex. stötta mänskliga rättigheter och sexuell reproduktiv hälsa och rättigheter m.m.

Utskottet välkomnar att regeringen i skrivelse 2024/25:4 anför att de kontinuerligt arbetar med att utveckla verksamheten i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar. Detta framgick även av statssekreterare Diana Janses föredragning i utrikesutskottet den 15 oktober 2024, där hon informerade om att regeringen ser över styrning och uppföljning såväl bilateralt som multilateralt så att alla delar hänger ihop i en genomtänkt helhet. Biståndets trovärdighet gynnas av tydlighet, transparens och att medel för utvecklingsbistånd används effektivt och med fokus på resultat.

Utskottet välkomnar att regeringen avser att förbättra resultatredovisningen till riksdagen samt noterar att regeringen inlett ett arbete i den nya reformagendan, Bistånd för en ny era, för att förenkla, förbättra och förtydliga resultatredovisningen.

Utskottet välkomnar att regeringen i Bistånd för en ny era ser över antalet strategier och mål. Det framgår av regeringsskrivelsen att regeringen ser över riktlinjerna för utformande av strategier inom svenskt utvecklingssamarbete i syfte att utveckla mål- och resultatstyrningen. Mål- och resultatstyrningen i strategier utvecklas samtidigt genom att regeringen avser att se över antalet mål i strategierna, strategiernas detaljeringsnivå och nivån för övriga styrsignaler. Regeringen avser att minska antalet länder där Sverige verkar med bilateralt utvecklingssamarbete till högst 30. Beslut har redan tagits.

Utskottet noterar att regeringen, enligt skrivelsen (s. 3 avsnitt 1), valt att i skrivelsen endast behandla iakttagelser som rör regeringen medan rekommendationer som riktar sig till Sida och EBA inte behandlas i skrivelsen. Utskottet önskar med anledning av detta framhålla följande.

I 9 kap. 19 § riksdagsordningen (RO) anges att regeringen ska redovisa vilka åtgärder regeringen har vidtagit eller avser att vidta med anledning av iakttagelserna i granskningsrapporten. Utskottet konstaterar att det i 9 kap. 19 § RO inte står särskilt om rekommendationer till granskad myndighet. Däremot talas i förarbetena (framst. 2009/10:RS4) om att regeringen ska lämna en skrivelse till riksdagen där man redogör för vilka åtgärder regeringen och myndigheterna vidtagit eller avser att vidta med anledning av granskningen. Både finansutskottet och konstitutionsutskottet (bet. 2009/10:KU17) framhöll vikten av att regeringen är tydlig och utförlig i sina skrivelser med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. För att ge goda förutsättningar för detta förlängdes regeringens svarstid för Riksrevisionens granskningar från tre till fyra månader.

Utskottet noterar, till skillnad mot vad regeringen anfört att regeringen i avsnitt 5.2 och 6.2 lämnar bedömningar av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer gentemot Sida respektive EBA.

Utskottet välkomnar vidare att Riksrevisionen rekommenderar Sida att arbeta mer strategiskt och selektivt med utvärdering som verktyg för att inhämta information om långsiktiga effekter av insatser, portföljer, stödområden och strategier. Vidare rekommenderas att Sida ska säkerställa att det finns förutsättningar för att följa upp och utvärdera långsiktiga effekter inom de insatser, portföljer, stödområden och strategier där Sida eller regeringen bedömer att det är relevant. Sida informerade om Riksrevisionens rekommendationer i en föredragning i utskottet den 24 oktober 2024 samt informerade om arbetet framöver. Bland annat arbetar Sida med en central utvärderingsplan och gör en översyn av insatshanteringsregeln och statistikhanteringen.

När det gäller rekommendationerna till EBA anser utskottet att deras arbete behöver tas till vara fullt ut och slå igenom när det gäller utvecklingen av ett effektivare och träffsäkrare bistånd som ger resultat och är lättare att följa och utvärdera.

Utskottet avser att återkomma till frågan om resultatuppföljning inom biståndet (utg.omr. 7) i betänkande 2024/25:UU2. Utskottet föreslår att riksdagen lägger skrivelse 2024/25:4 till handlingarna.